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  • “拆分北京”系列报道之一:东六环外升起的新北京

    2016-07-11   作者:   来源:http://www.ftchinese.com/story/001068379#adchannelID=1100   次阅读

    【编者按】2015年7月,中共北京市委宣布,北京将在通州区加快建设“行政副中心”,这一政策后来被民间形象地解读为“北京迁出北京”,或者说把“作为首都的北京”和“作为北京的北京”拆分开来。“迁出”和“拆分”对于北京这座城市来说,或许是必有之义。然而,这次大搬迁最终能否达到决策层所期待的效果?目前生活在北京市的两三千万人口,他们的生活已经、即将受到何种深远影响?在官方规划公布一年之际,FT中文网邀请资深媒体人黎岩撰写“拆分北京”系列报道,试图梳理这一政策出台的政治、历史渊源,并分析这一重大行政决定与一代人的生活轨迹之间错综复杂的关系。以下是本系列第一篇文章。

    2015年6月起,一个词语开始密集出现在北京市官方媒体的报道中:“新航程”。据称,这是中共北京市委书记郭金龙连续几天辗转反侧时突然“灵光一现”想到的。

    7月11日傍晚,人们终于知道了这个词语的真实含义。在当天闭幕的北京市委全会上,发布了“加快规划建设北京市行政副中心”的消息。官方表态中关键的四个字“聚焦通州”和一个时间点“2017年取得明显成效”,令此前多年的传言得以证实,甚至被大大超越。

    此前,无论是北京市居民的直观感受,还是官方统计数据,都指向同一个结果:“京城居,大不易”——北京这座城市已经不堪重负。由于建国以来的规划不当,经济、政治、文化、交通、科研、国际交往……几乎所有的城市功能都向这里聚集。


    直接后果是,大量全国性的行政、医疗、教育资源扎堆北京,大量人口也随之被吸引过来。北京,尤其是三环以内的北京城,繁华程度比肩国际顶级大都市,但北京周边地区,包括天津、石家庄在内的所有城市,在“虹吸效应”作用下被吸走大量资源,发展程度与北京中心区形成强烈反差。

    北京市水务局的调查数据显示,1999年至2011年北京年均形成水资源量仅21亿立方米,用水总量却在37亿立方米左右。长期的用水透支,在北京地下吃出了一个个漏斗区,北京东部沉降严重早已是众所周知的事实。但是,今年6月国际科学期刊《遥测》发表的一份由首都师范大学陈蜜等学者进行的研究显示,在北京东部的部分地区,发生了每年平均超过10厘米的地面沉降,远高于此前官方估计。

    十几年前在春秋季肆虐沙尘暴和近几年“四季无休”的雾霾,也让“北京咳”成了国际媒体上频现的专有名词。

    与此同时,更多人口仍在涌入北京。根据官方数据,2015年末北京常住人口为2170.5万人,但同期社保统计数据却显示出常住人口已经超过3000万。世界范围内,达到这一数据的也不过东京和雅加达两个城市。

    作为普通民众生活的城市,超载的北京已经变得日益不宜居、不友好,居民怨气日高;作为中共领导机关和中央政府的办公地,北京种种捉襟见肘的窘态也令高层日益担忧和不满。这成为促成搬迁政策在2015年最终出台的最主要动因。

    其实,“北京迁出北京”的官方规划早已有之。曾任北京市市长、现在执掌中纪委大权的王岐山就曾提出过这个设想。

    2004-2007年间担任北京市市长时,王岐山主导制定《北京城市总体规划(2004—2020)》中,第75条称,“为保证党中央、国务院领导全国工作和开展国际交往的需要,调整优化中央行政办公用地布局……在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地。”在那版规划中,北京计划建设包括顺义、亦庄在内的11个新城,但只有通州被明确安排了“行政办公、金融贸易等职能的补充配套区”这一职能。

    随后,在2005年出台的《通州新城规划(2005年—2020年)》中,“第62条 行政办公”一节标明:“新城行政办公用地近期在现有基础上发展,远期需要通过土地置换的方式布置在运河及六环路以东地区,在潮白河沿线与六环路东南地区预留中央或市属行政办公用地。”

    两年后,王上调中央,接替他职务的是现任的北京市委书记郭金龙。搬迁一事在停滞十多年后,又突然以一种更决绝的方式出现在人们视野里——当年王岐山的方案不过是部分搬迁,而现行方案不但要把北京所有委办局全数迁出,一些行政事业单位也包含在内,整体涉及人数超过40万。

    转折点出现在2014年2月26日。当天,最高领导人习近平考察北京市,对北京官员此前上报的城市定位——全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心,他当场表示:“我看这个定位可行”。

    此后,北京开始了一系列与之相关的疏解工作,包括清退小商品市场、整顿群租房等。而最受舆论关注的,就是在一年后决定把“作为首都的北京”和“作为北京的北京”析离出来,并试图彻底切分。


    随后,“副中心”这个定位正式落在通州身上,并在2016年初从“行政副中心”微妙地调整为“城市副中心”。

    很多人对这个行政决定心存挣扎,因为它对自己日常生活颠覆太大。他们反复提及的事例是:从建国以来,许多城市都经历过造城运动。无论是远的几个大学城,还是近几年的唐山、沈阳等二线城市的边缘造城,但大多以失败而告终。另外一个例子是,韩国首都首尔对第二行政区的建设和搬迁目前看来是完全失败的,把行政机构迁往别地只是让那些公务员开始了每周一次的钟摆式往返,完全没有达到预想中分流首尔人口的目的。

    而承认和接受者看到的是:有太多现实条件能够促成这个看似大胆的方案最终成真。最首要的,是决策者的决心。这种巨大规模的搬迁,只能靠强势领导在强势决策下强力推行,才有可能变成现实。

    与外界推论不同的是:北京的功能定位后在得到习近平首肯后,在具体落实时却迅速遭遇瓶颈。按照习的思路,不符合“四个定位”的就都是非首都功能,应该被疏解出去。但是,实施中很快发现,这些非首都功能大多和中央部委机关、央企、军队等有着千丝万缕的联系,作为地方行政主官的北京无力撼动,而只迁出一些小商品市场、高污染工厂的动作和中央的要求相比,又太过皮毛。于是,北京市选用了能够打开僵局的最直接手段。

    消息甫一公布,市面上往往认为是中央决策。事实上,中央指令固然起到了在方向上的指引作用,北京市的“上赶着搬迁”(某市领导语)才是这个方案成型的最后一槌。

    北京市的决定获得了中央政府的大力支持。郭金龙用了“壮士断腕”、“没有退路”这样决绝的语言来表示北京市的决心。于是在一年间,通州预留地块实现了史上少有的拆迁速度,办公主楼的规划迅速出台并投入建设,按照这个进度,2017年底首批公务员正式迁入已经不成问题。同时,作为后续梯队的教育医疗住房等资源迅速落定,此前人们渴望定居北京时无非诉诸这几个需求。在行政力量的决心之下,导向作用也很明显。一年内涨幅超过40%的通州房价就能够印证这一点。

    如果把这个决定放在一个相对长的历史角度看,也并非全无科学性。

    能够与之对比的是建国之初的“梁陈方案”,当时梁思成建议在北京西部近郊月坛以西、公主坟以东的地区建设中央人民政府行政中心区,同时“留出中南海为中央人民政府”。这个方案和通州搬迁方案其实异曲同工。区别在于梁陈要保留“作为北京的北京”并新建一个“作为首都的北京”,而现下的做法刚好相反。

    如果设计得当,“北京迁出北京”不失为一个可行方案。它最大的缺陷和不确定性来自于错过了最好的历史时机。无论“北京迁出北京”还是“首都迁出北京”,最大的困难和阻力都在于人:大量的人无法与他们原来的生活做出决绝的切割。即便是那些没有选择必须搬迁的公共部门雇员,大多数人也会在晚年回归旧地养老。

    北京市常务副市长李士祥在2016年“两会”上透露的搬迁方案是:给40岁以上的人建集体宿舍,30岁以下的建保障性住房。其逻辑就是:40岁以上的人家庭状态通常已经固化。即使暂时跟去通州,也会在退休后仍然搬回北京城里。而30岁以下的还是初级社会人,就用“分房子”的方式让他们就此定居通州。背后隐含之义则是,决策层默认这次搬迁将是一个旷日持久的巨大工程,需要强大的行政力量和一代人生活轨迹之间做拔河式的角力。


    我对这场角力结果的判断是,如果行政力量始终如一地强力推进,“北京迁出北京”终将变成现实。和已经繁华拥挤、居住成本极高的北京市区相比,潮白河畔的通州新城简直如同一张白纸。随着不断输入的生活资源,一代人会在十年或更长的时间跨度内扎根于此,实现这座新城的从无到有。

    一个鼓舞人心的成功先例是上海浦东。当年,它也曾以国家战略的高度,被决策层定义为“城市副中心”。而以东六环外、潮白河畔为中心的“北京新址”,是建国以来第二次动用中央决策,冠以“城市副中心”的大动作。

    和建设浦东时相比,这次财政资金更为充足,行政力量更为强大,经验也更加丰富。一年里,十几所优质初高中、三甲医院落户消息先后传出,兴建中的环球主题公园更是块望之可即的饼。和物价高企的城区相比,相对亲民的通州新城无疑能够让那些立志留京的“北漂”心动。而行政力量所期望的,正是用一代人双脚投票的行动,投出一个东六环外的新北京。



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