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  • 财政部正为中国式PPP准备大礼包

    2015-06-08   作者:   来源:   次阅读

               

        日程表上排满了各种飞行记录,从湖北到福建,从北京到广东,落地的名单还在不断被开出。

      金永祥看来已经习惯了这样的生活:6月3日还在湖北省黄冈市,与当地市委书记交谈甚欢;两天后就飞抵福建宁德,为各个市县的政府官员讲课。6月9日,他会准时出现在国家发改委的“特许经营法”起草会议上,同一天还有个环保部的“水十条”会议。此外,他还接到了广东省财政厅的邀请,以后的几天将在炎热的南方度过。

      中央部委和地方政府的热情令金永祥应接不暇,作为一家PPP项目咨询中介机构的负责人,他明白这些热情不是冲着他本人而来。PPP(Public-private Partnership)即政府和社会资本合作模式,之所以被当下的中国遍地热议,缘于经济发展和结构改革处在这样一个临界点上。

      宏观经济和财政收入不断下行,地方政府债务规模仍在攀升,财政政策遭遇“天花板”,如何在财政可承受范围内,有效利用社会投资来拉动经济,并撬动中国十几年来难以攻破的财税、投融资改革“堡垒”,现实的中国需要一个楔子。

      PPP被认为是这样的一个楔子。

      金永祥正处于这个热门产业的链条之中,他能感觉到躁动正在加剧。从2013年下半年开始,他所在的咨询公司PPP项目业务量明显增加,从平均每个月签四五个合同增加到差不多八个;到了2014年,各地政府开始委托他所在的咨询公司起草PPP政策文件和合同范本,业务量更是翻了一番。期间,他为员工涨了两次工资,并追加了丰厚的年终奖金。

      来自各种PPP研讨会、审查会的邀请纷至杳来,一大波投资机构、设计建设、材料设备供应和运营机构也蜂拥而至,这和金永祥十几年前刚刚踏入这一行时,简直天壤之别。

      现在,就连中央部委们,也开始吹响集结号了。

      大礼包

      财政部正在为中国式PPP准备一个“大礼包”。

      经济观察报获悉,这个“礼包”当中的PPP基金,目前已经在国务院层面获得批准,财政部将于6月12日召开基金启动会。PPP基金是一种旨在从财政层面对PPP项目提供支持的引导基金,规模大致有几十个亿,全部来自财政资金。

      财税系统知情人士表示,这是一个母基金的概念,不一定会投具体项目,可能会投到地方,帮助省级政府成立类似的基金,具有政策引导的作用,“PPP基金和产业基金以投资回报为宗旨的商业行为完全不同”。

      财政部正在紧张筹备的,不只是PPP基金,还包括物有所值指引、PPP项目发起机制、中介付费机制等一系列政策。之所以被称为“礼包”,缘于这些政策大多都伴随着财政资金的注入。在地方政府普遍债务高企的当下,中央政府能拿出真金白银,在从事PPP领域的商界人士看来,是给足了诚意。

      其中,“项目发起机制”解决的是社会资本发起PPP项目的动力问题,若有社会资本发起了PPP项目,但最后没有中标,可以获得一定的财政补偿;而“中介付费机制”则是在鼓励地方政府使用中介服务,中介费用由上级政府买单。

      截至2015年年初,中国已有多个省份在建立自己的中介机构名单库;而财政部PPP中心也准备建立PPP专业咨询服务机构库,供有需要的PPP相关方参考。金永祥所在的咨询公司也在这些中介机构名单库里,这让他顿时感觉有了底气。

      实际上,不只是财政部,中国PPP模式的另一个主管部门国家发改委,也已经抛出了它的“大礼包”。5月25日,国家发改委网站专门开辟PPP项目库专栏,以各地已公布的项目为基础,,审核建立了PPP项目库,集中向社会公开推介。

      本次发布的PPP项目共计1043个,总投资1.97万亿元,项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。其中,福建有28个PPP试点推荐项目,总投资1478亿元;青海推介了80个PPP项目,总投资达1025亿元;安徽发布PPP项目共42个,总投资达710亿元。

      金永祥曾经做过一番统计,自上世纪末截至目前,中国已经采用PPP模式运作的项目,累计总数也不过1000多个,涉及交通、通信、能源、水资源等领域,总投资9000多亿元。而上述新的投资数字,是以往十几年投资总额的两倍以上。

      不仅如此,目前国家发改委和财政部还在分头推动PPP的立法工作,前者叫做“特许经营法”,后者被称为“政府和企业合作法”。这些法规和前面提到的一系列政策,正在塑造着中国式PPP的新轮廓。

      “现在PPP逐渐进入轨道,启动和进入准备的项目越来越多,金融资本和社会资本开始愿意进入,这是一个很大的趋势。”金永祥预测,未来随着这些项目的陆续落地,PPP将成为经济形态里的重要形式。

      这种判断让金永祥对他所在的咨询公司的未来充满了信心。

      动员令

      现在,金永祥正在期待6月8日财政系统即将召开的全国PPP视频会议。

      财政部的“大礼包”即将抛出,这次视频会议是在系统内部进行的一场总动员。专门为PPP开会在财政部并不常见,最近的一次是在2013年年底,财政部召开的全国财政工作会议中专门开辟了一场PPP会议。

      那一年,经济下行的压力带来了财政收入的锐减,2013年中国公共财政收入增速降到10%左右,而且是连续三年下降——从2011年的24.8%降到2012年的12.8%。过去政府主导投资的发展模式受到极大的挑战,PPP开始被财政部提上议事日程。

      当时在财政部看来,政府不应再大包大揽一些基建投资和公用事业等公共品的提供,也不能再单纯依靠地方融资平台模式解决投融资问题,以及拉动GDP,而应该面向市场主体,与社会资本合作。

      到了2014年,情况更糟糕,中国公共财政收入仅仅增长了8.6%。

      虽然发布于2014年6月的财税改革总体方案中,并没有专门为PPP开辟章节,但在地方财政部门看来,从预算制度改革,到加强地方债务管理,财政部2014年的各种文件中,PPP一直是核心字眼,到后来甚至成为国际谈判中的热门话题。

      据中国财政部部长楼继伟介绍,当年10 月22日APEC财长会召开,有关亚太区域基础设施融资话题的讨论最为激烈,几乎占了近一半时间,核心就是讨论倡导政府与社会资本合作的“PPP模式”,最终,APEC财长会通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》。

      这种热度也渐渐体现在中国经济决策最高层的表态中。2014年10月24日,国务院总理李克强在国务院常务会议上,决定创新重点领域投融资机制、为社会有效投资拓展更大空间,积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。

      而这种表态转化为行动,只用了短短半年。2015年5月13日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署推广政府和社会资本合作(PPP)模式,要求汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。

      一周之后,国务院办公厅就转发了财政部、发展改革委、人民银行[微博]《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,也即42号文。42号文指出,中国将在水利、保障性安居工程、环境保护、交通、科技等公共服务领域广泛采用PPP模式,并将其作为化解存量债务,以及今后基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道。

      这无疑是从国家层面为PPP模式定了调。

      “PPP作为新一届政府力推的模式,既是一种地方政府未来解决部分公共产品供给融资问题的方式,也是一种推动地方经济发展的动力。”中诚信国际政府与公共融资评级部高级分析师关飞说。

      原动力

      推广PPP的目的是什么,地方政府似乎看得很简单。“现在经济下行压力太大,推出PPP项目就是用来稳增长的,但是由于PPP的周期比较长,如何推动还是个问题,对于我们来说,PPP最重要的就是解决了融资的问题。”一位地方财政人士表示。

      不过,能不能用PPP模式来融资,地方政府必须满足一些必要的条件。这些条件用PPP领域里的专业术语来说,包括“物有所值指引”和“财政可承受能力评价”。

      所谓“物有所值”(英文简称VFM,ValueforMoney)评价,是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益,换句话说,一个项目是否需要地方政府用PPP模式操作,这是一个标准。而“财政可承受能力评价”则用来评估地方政府是否有能力,用PPP模式来操作一个项目。

      其中,财政可承受能力评价的文件已于4月份出台。经济观察报了解到,“物有所值指引”在5月底进行了工作稿的再次审核,将随6月的“大礼包”一同抛出。具体来说,该指引原则上鼓励定量评价,未来将采取两种方式。

      第一种是传统的横向比较,即最近一段时期与PPP项目相同或类似的的虚拟项目,假设完全单独由政府投资,与PPP模式相比效果如何。第二种是纵向比较,即三年内政府曾经采购的项目与PPP模式进行效果对比。

      听上去有些专业,实际上,这是衡量地方政府是否可以操作PPP项目的重要门槛,也是杜绝财政补贴超标,防止PPP成为又一个地方融资平台的“卡口”。

      这也是国务院在上42号文中特别强调的一点。

      42号文提出,PPP必须控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过政府和社会资本合作模式,减少地方政府性债务。“高层对财政承受能力的论证尤其看重,提出将营业收费权和其他支付对价,在政府综合财务报告中进行反映,后续应该会有一系列的改革动作。”上海市财政局PPP专家纪鑫华告诉经济观察报。

      这是PPP模式与正在实施的财税改革之间,最为明显的关联之处。

      关飞对此深表认同。他从自己长期研究PPP和地方债务问题的经验中敏锐地发现,地方政府把事情想得过于简单。因为从2015年开始,中国政府对PPP的诉求发生了根本的转变。“早期中国PPP只是为了满足解决资金搞活经济的需要,现在则开始致力于建立规范的地方公共或准公共产品公私合作的供给模式,目标取向不再单一。”关飞说,这体现了中国经济从计划到市场的逐步转变,也与中国经济的市场化程度和政府职能转变,具有高度相关性。

      而这一转变的背后原因,是PPP项目推进的艰难现实。

      2015年3 月19日,民生证券研究院发布的一份研究报告称,2014年底的43号文即《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)出台前后,34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止,真正签约的大约为 2100亿,仅占总额八分之一。若据此粗略计算,1.6 万亿的PPP项目投资规模,实际签约落地仅有13%,尚不足总盘子的两成。

      当时PPP项目不落地,带来了各种各样的猜测和分析,而一份地方财政人士当时告诉经济观察报,对于赚钱的项目,社会资本都会进入的,最重要的是信心问题,让社会资本对于政府、政府项目有信心。

      这也是42号文强调的政府和社会资本的对等关系和契约理念。

      早在2014年10月初,金永祥在向国务院高层递交的一份“关于当前形势下做好PPP工作的建议”中就提到,无论是试点示范还是总结经验教训,都应该把转变政府官员的市场观念和提升政府机构适应市场的能力,作为推广PPP模式的主要目的。

      但金永祥对此并不乐观,因为见过不少PPP项目最后以政府违约告终的局面。在他看来,经济比较上规模的城市,官员们能够接受PPP模式,而其他的城市,观念的转变显然没有那么快。


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